根据民航华北管理局与德国民航局签署的《培训备忘录》协议，华北管理局用两年时间分四批组织了60多名干部赴德国布伦瑞克航空航天学院进行机场营运、安全管理和收益管理方面的培训。通过教师讲授和实地考察，笔者对德国机场安全管理的特点留下了深刻印象，德国政府管理机场的手段、模式，在许多方面值得我国民航学习和借鉴。
　　德国民用机场管理的特点
　　德国是欧洲的航空强国，法兰克福国际机场是欧洲最大的机场，德国汉莎航空公司是欧洲大陆第一大航空公司，在面积不大的国土上分布着15个各类民用机场，而且布局合理。德国民航局隶属于交通部，对国内民用机场实施行业管理，主要特点是：
　　1.机场规划重视资源的合理配置，以更好地发挥它们各自的优势
　　德国机场的管理者强调长远发展规划，重视地缘战略定位。德国各大机场布局因受历史遗留问题的影响，形成了西部密集东部稀疏的特点。东西德统一以后，政府主管部门客观上尽量克服不利因素，合理配置航空资源，使每个机场发挥最大效能。如首都柏林当前有三个通航的机场，造成空域紧张，客流物流分散，给机场经营管理造成很大的困难，但目前已定出扩建完善东部机场，关闭西部两个机场的规划。布伦瑞克虽为德国航空航天中心，民航局所在地，但为了保证相邻的汉诺威机场的客源和整体规划，该州政府一直没有开通布伦瑞克的定期航班。目前全德形成了以法兰克福和慕尼黑为枢纽通向欧美以外其他大陆的洲际机场，以汉堡、柏林、汉诺威为中心的中型机场和其他小型机场交错分布、资源配置合理的整体布局；在航空承运人市场上形成了只有汉莎航空公司一家越洋飞行、几家中型航空公司、城市穿梭机公司、小型公务机公司组成了金字塔模式，从宏观上为机场布局准确定位和战略发展指明了方向，为机场间相互竞争与合作明确了规划，使得航空市场的主体地位得到强化。同时，也为各机场公司根据实际情况、城市特点充分挖掘客货源、搞好特色服务奠定了基础。如我们参观考察的汉诺威机场就是依托当地资源搞特色服务的典型。他们深知该机场与周边的汉堡机场相比性质不同，长远发展也不尽相同。他们认为机场的业绩不在规模大小，而在潜在客户的开发程度和为旅客服务的水平。该机场不把自己定位为枢纽港，候机楼布局、设施建设都围绕地缘优势、特点服务进行。他们充分借助当地政府开展国际性会议的战略，大搞峰会包机运输，如 2000年在汉诺威举办的世界博览会，2001年召开的全球大会，为机场带来了可观的收入。此外，机场与当地包机旅游公司合作，大力发展旅游包机业务，形成了德国中部专供假日出游旅客的集散地，候机楼里的旅行社销售窗口比办理值机手续的柜台还多，仅上述两项业务收入，即与正班收入持平。目前，该机场与德国大众汽车公司合作开辟了新的经济增长点，使大众汽车成为该机场航空货运的重要客户。
　　2.机场管理突出安全运行，尽量为旅客安全方便着想
　　德国机场管理者认为“没有安全就没有机场”。机场安全管理主要体现在《机场运行手册》中，即机场公司通过对《机场运行手册》的编写、审定、完善和贯彻执行来实现对机场安全的统一管理，保障进出机场的客流、物流的畅通无阻，这种标准化管理符合国际民航组织对机场要求与建议实施的附件，是符合国际公认的 ISO9000系列标准的先进管理体制。在《机场运行手册》中，机场公司对于安全责任区、飞行活动区、站坪区、候机楼隔离区、商业区、候机大厅的安全运行、人员培训、安全观念、防范措施、危机管理等各个环节以文件的形式在手册中加以明确，与经营副业的公司的安全责任协议也在其中。德国民航当局按照手册的内容，通过运行合格审定对机场安全进行行业管理，合格者发放初始运行合格证。运行合格审定后，德国民航局还要进行定期不定期的检查，要求机场公司随时随地能找出手册中关于所查部门或地点的安全记载，一旦发现实际操作程序与手册不符，将根据情节轻重加以处罚，对于严重隐患要暂停运营。为此，机场公司对在机场内从事经营活动的公司安全负责，对这些公司也采取审定方式达到可靠的安全水平。机场的原则是“不遵守标准就不是机场客户”，对不符合安全规定的公司采取终止经营合同的措施。机场公司在编写《手册》过程中十分重视可操作性、科学性、规范性，使安全责任在每一个部门、每一个岗位得以贯彻落实。德国民航局对机场的安全监察，从接受机场许可申请到《手册》执行、修改、变更等形式将安全监察贯穿始终。
　　为保证机场管理的安全性和有效性，他们的安全设施设备先进，自动化程度比较高。这样做一是尽可能减少安全保障环节中的人为因素，二是增加自动报警处理系统，三是避免在特殊安全检查环节上对正常流程的干扰。在安全保障上虽然现场人员较少，但机场各部门责任十分明确，自动监视系统十分先进。凡现场无人的区域，24小时都有闭路摄像监视，监控室都有专人看守。隔离区证件是磁卡密码式，现场门禁系统设有自动读码机，持证人员进出在系统中都有记录；在候机楼、隔离区等地紧急出口标记十分清晰，消防设施齐全，标记明显；行李安全检查实行分层管理，体现了以人为本的理念，旅客在办理交运行李时，看不见安检仪器，操作人员有利于集中精力，提高安检的图像判读准确性。当发现行李有问题时，将该行李传送到管理员工作台，通过广播将旅客请到工作台进行开箱或搜身检查，避免了在公共场合发生与旅客争吵的现象，旅客的个人隐私和形象受到有效的保护。
　　3.机场经营坚持主副业结合，千方百计搞好收益管理
　　机场作为企业，必然要生存、要发展，增收节支、扭亏为盈是面临的一个重要课题，德国机场也是如此。基地航空公司联盟对机场发展起着决定性的作用，政府不能给机场提供更多的资金，民航局对航空公司经营权下放后，运输量呈上升趋势，机场需要更多的设备投入和维护，机场发展形成了对航空公司的依赖性，由于航空公司只考虑眼前利益，不注重长远利益，造成对机场发展的不确定性。德国制定机场收益目标为：尽可能增加航空主业收入和非航空副业收入，力争主营收入和非主营收入各占50%左右，或非航空收入超过主营航空收入。为实现上述目标，德国机场强化了收益管理。
　　一是重视财务计划及投资计划的执行。财务收支计划的执行是企业加强成本控制，实现企业经营目标的重要措施。财务收支计划是由各部门根据实际情况提出，企业控制部门负责汇总后报监事会审批，控制部门负责实施、核对、监督职能，财务收支计划从收益、费用支出、资本费用、税收四个方面逐项分析，若执行过程与计划不符，则认真研究改进措施。投资计划从基本费用、金融需求、年度计划投资额及实现办法进行制定，最大限度保证投资回报率。
　　二是以市场为导向，通过强化企业管理增收节支。德国把机场定位为一个管理型企业，把主要精力用于机场安全管理、收益管理上，把商业、餐厅等交给专业公司去做，使企业的运行呈良性循环，在竞争中不断发展。同时在内部管理上重视组织机构优化、职能划分科学，确保精干高效，减少不必要的开支。如不来梅空中管制室，把进近管制并入区域管制中，机场只要塔台指挥，节省了人力和物力。
　　三是利用价格杠杆作用及时调整收费标准。德国机场起降费的收取是随着季节、高峰、机型而灵活改变的，按照市场导向进行定价。许多扩建的项目，机场为了早日收回投资成本、偿还贷款，以改善服务设施为名多收费用的方法被全行业认可。同时他们注意环境保护，对飞机的噪音要收取噪音费，机场还想办法为旅客提供各种方便，提供更多的购物机会，以增加收入。
　　4.机场发展模式股份制改造，稳步推进民营化进程
　　随着通信、交通运输的快速发展，机场竞争日趋激烈。面对挑战，政府所有者很想通过巨大的投入来改善机场设施、提高机场安全运行的标准，但由于政府财政费用有限，对机场的投入相对减少，于是采取推进民营化的办法，将机场实行股份制改造，以便获得更多的投资。目前德国机场有两种模式：一是政府（地方政府）所有；一是民营制，政府占一部分股份。同时，机场实现国际化合作，通过互买股份的手段增强企业活力。德国机场股份制改造为有限责任公司后，使企业真正做到自主经营、自负盈亏、自我发展。政府把着眼点放在行业管理、制定安全法规、服务标准上，政府与企业在经济生活中各负其责、各司其职，真正实现了所有权与经营权分离。德国许多机场实现了由过去中央政府投资发展到由中央政府、地方政府及该行业相关专业公司参股、共同占有股份的转变(见附表)。
　　机场股份制改造后，机场要有监督委员会，按照国家法律和政策对机场运行管理进行监督。每个机场不仅要面对政府、航空公司，还要面对旅客；不仅要执行更高的安全标准，还需要更多的资金投入。机场管理者必须综合考虑各种因素，如高速公路、铁路使机场与市中心实现交通快速连接，基础设施建设及为旅客提供的服务方式等以增强机场竞争力。德方认为，机场私有化是一个过程，必须按照市场规律操作，本着有利于机场融资发展的原则，逐步推进，保证机场的安全运营和健康发展。
　　几点启示
　　民用航空安全生产，涉及民用航空各个方面，是个系统工程。要保证飞行安全，完成生产任务，必须有一个良好的飞行环境，充分发挥民用航空生产的整体功能，才能达到预期的目的。民用机场是指专供民用航空器起飞、降落、滑行、停放及进行其他活动的特定区域，包括附属的建筑物、装置和设施。民用机场的安全是航空安全的重要组成部分，既是保证航空器安全飞行的物质基础，更是航空器能否安全起降的首要条件。因此，搞好机场安全管理，是政府部门实施行业管理的重要任务。
　　当前，我国民用航空管理体制改革已进入实质性阶段。六大集团公司的组建工作已经完成，机场属地化管理开始试点，行政管理体制改革的三定方案国务院已经批准。机场属地化后，地区管理局如何转变职能，加强机场安全管理，是我们亟待研究的重要课题。因此，德国民航机场安全管理的做法，对我们改进机场管理很有启示。
　　启示一：机场布局规划和建设要着眼长远，要以增强航空运输发展能力为目的
　　机场布局规划是保证航空运输持续快速、合理有序发展的需要。机场布局规划是战略性的，机场建设是战术性的，只有处理好二者的关系，才能达到航空资源的优化配置和有效利用，创造良好的经济效益，增强航空运输发展的能力。
　　德国民航当局十分重视机场的长远发展规划，重视地缘战略定位，着重解决机场的布点、等级和功能问题，使枢纽机场、骨干机场和支线小型机场各自发挥优势。德国机场规划从论证到建设的周期要8年多，规划的初步方案出台后要用2年左右的时间对周边环境、噪音控制征求居民意见，完善后提交议会批准才能建设。也就是说，在德国要新建一个机场，需要经过充分的论证，新建成的机场科学含量很高，既有利于机场的长远发展，同时也考虑了地域、交通、商贸、物流、旅游、环境等链条效应的有机结合。反观我国机场建设，规划没有全面考虑、论证不够科学、审批不很严谨，造成机场利用率低，功能难发挥或根本不具备某些功能。
　　机场规划布局是一项整体性、系统性和专业性很强的工作，涉及到地区经济社会发展、航空运输需求、机场等级、跨地区运行、投资规模等，必须坚持集中统一的原则，同地方政府协调好。民航总局、地区管理局在制定机场布局规划时，要以经济社会发展和改革开放为导向，与国土资源利用、航空运输市场需求相适应；要有利于城市功能完善，促进人与自然的和谐统一，与城市的总体建设规划一致；要有利于综合交通运输体系的建立，充分考虑铁路、高速公路运输的互补性和替代性，提高综合运输效率；要遵循中枢辐射原则，按照枢纽机场、干线机场和支线机场的结构布局，有利于航空运输整体协调发展；要有利于国防建设、旅游资源开发利用和国际航空业务的发展，增强航空运输的发展潜力。
　　启示二：政府部门依法管理机场，要以提高机场安全运行效能为根本
　　民航法规是实施安全管理的基本依据，是民航飞行活动的规范，是航空公司、空管部门、机场等从业人员的行为准则。西方航空发达国家对机场安全管理就是通过法制形成了完整的民航法规体系，严格依法行政，保证机场安全运行。德国民航机场管理主要包括两个方面：一是机场经营者对安全负全责，按照国际民航组织附件12、14 规定的标准和和国家法规制定操作性强的《机场运行手册》，进行自我管理。二是国家要制定机场安全评估系统，定期不定期检查《机场运行手册》执行情况，实现行业管理。机场属地化后，作为行业管理职能部门面临两个问题，一是管什么，二是如何管。德国民航局对机场的管理值得我们借鉴。国家对机场的管理就是保证安全和促进发展，如何做到宽严适度，既保证安全又促进发展，是民航总局、地区管理局执法必须处理好的一个重要问题。为此，民航总局要按照国际民航组织对机场的要求和《民航法》及有关法规，确定机场安全的最低标准，以指导监督各机场必须执行。各机场应执行更高的标准，把法规融进《机场运行手册》中，使每个员工熟悉岗位规程，自觉遵章守纪。地区管理局要严格执法、依法行政，从机场验收开始，定期检查、发现问题，查明原因，分清责任，限期改正。政府要树立管理就是服务的意识，规范政府行为，在管理中体现服务，在服务中实现管理，通过监督检查来帮助指导机场提高运行管理水平，真正成为管理服务型政府。
　　启示三：建立危机管理系统，要以增强机场应急处置能力为目标
　　安全管理目标是让每个员工都能熟悉工作职责，通过组织内部运行有效控制可能出现的风险因素，达到保证飞行安全、提升机场整体形象的目的。德国民航当局认为，危机是一个会引起潜在负面影响的具有不确定性的大事件，这种事件的后果可能对组织、财产、人员、服务和声誉造成巨大的损害。危机出现可能有三种情况：一是人为因素，二是技术因素，三是刑事案件（如“9.11”事件），他们的发生都是不可预知的。寻找危机根源、本质及表现形式，分析对机场造成的冲击，通过组织努力降低风险，就必须建立危机管理系统。德国民航机场都建立了较完善的危机管理系统，不仅有安全制度和应急处置方案，而且还有危机管理机构和定期的应急演练措施，从而提高了机场发生事件后的应急处置能力。
　　我们要学习德国民航的先进管理模式，在行业管理中把是否建立起较完善的危机管理系统作为衡量机场是否合格的重要依据。建立危机管理系统，要确立法人的主体地位，明确机场经营者对危机处置负全责。危机管理者对危机要防患于未然，做到未雨绸缪，事前必须有大量的基础设施投入；必须有统一的组织机构；必须有应急处置方案（包括飞行区、航站区、保安和消防区、周边8公里环境等）；必须对有关人员进行教育培训，增强防范意识和可能出现危机冲击的承受力；必须有科学的职责划分，保证应急处置的效率。在危机出现后，危机管理者要寻求更多时间、更多信息，保护有效运用的资源，及时做决策，将危机影响最小化。危机过后，管理者要对危机情境中的人进行心理辅导和恢复重建、实施管理，提升机场正面形象。
　　启示四：机场安全保卫，要以确保空防安全为宗旨
　　机场安全保卫是采取有效手段和措施，将可能发生的危及空防安全的事件消灭在萌芽状态。德国民航局7处负责保安工作，德方根据国际民航组织附件17和德国民航法第20条规定，对飞入德国和国内航空公司飞机的旅客和货物实施安全检查。各机场把安全管理作为头等大事，力争不发生安全隐患。安全技术检查由边防警察负责，安检人员由机场公司招聘，通过边防警察组织业务培训，取得资格证书方能上岗。对旅客交运行李安全检查实施数字化、网络化管理。安检仪器后置设在行李分检系统，实行集中统一控制、分层优化管理，提高了安检工作效率和图像判读准确性，减少了安检仪器和工作人员，节省了大量资金。
　　随着机场属地化管理的实施，公安安检将一同交地方管理。地区公安局如何更好地履行监督职能，对机场控制区的安全保卫措施实施检查，是今后必须认真研究的课题，德国民航安检系统实行网络化分层管理的做法值得我们借鉴。
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